Antonio Gueterres, ancien Premier ministre socialiste du Portugal et actuel Secrétaire Général de l’ONU, termine son mandat à la fin de cette année. Sous sa direction, l’ONU a dû affronter de nombreux défis : conflits de hautes intensités, crises humanitaires, épidémies, crises climatiques, ainsi que la réforme administrative de l’ONU… En ce qui concerne Israel, Antonio Gutarres n’a jamais été considéré comme son ami et durant son mandat il a agi de sorte à confirmer cela. On peut également penser que, durant la même période, l’ONU a perdu un grand pouvoir attractif sur la scène internationale et que sans un nouveau souffle, son existence sera de plus en plus contestée.
La variété des candidats au poste du secrétariat permet d’imaginer toutes sortes de directions : une ONU plus clivante, plus technique ou plus sensible aux revendications des pays mal représentés.
Brièvement rappelons que l’ONU est composée de 6 organes, dont l’Assemblée Générale (A.G.) et le Conseil de Sécurité (C.S.) et de 15 organisations affiliées, dont l’OMS, l’UNESCO et le FMI. De nombreux autres programmes ou agences réalisent des mandats pour l’ONU, comme l’UNICEF ou plus indépendants comme le HCR, l’ONU femmes…. sans oublier les organisations apparentées comme l’AIEA, l’OMC…. Ainsi le Secrétaire Général de l’ONU dirige, directement ou non, une constellation d’organisations qui couvrent l’ensemble des intérêts de la planète.
Face aux grognes venues de toutes parts : poids insuffisant des pays du sud, blocage par le droit de veto du Conseil de Sécurité, vote automatique de l’A.G., politisation extrême d’organisations spécialisée comme la Commission des Droits de l’Homme, bureaucratie tentaculaire, on s’interroge vers quel projet d’avenir l’ONU devrait se diriger ?
Certains pensaient qu’elle n’était que la caisse de résonnance du désordre mondial et que la fonction du Secrétaire Général se résumerait prioritairement à maintenir le contact entre les Etats. Toutefois le refus de gros contributeurs à maintenir ce précaire équilibre à coups de milliards, va obliger le nouveau Secrétaire Général à faire aboutir les restructurations et à repenser l’équilibre des zones d’influences.
Nous pensons que le consensus de 1945 basé sur la défaite des pays de l’Axe, est non seulement exceptionnel dans l’histoire, mais également temporaire, dans l’échelle d’un temps long. D’un côté l’ONU et ses organisations affiliées procurent des services bien réels, de l’autre, une partie de ces services tendent à entretenir les crises en les gérant plutôt que de permettre leurs résolutions. Exemple : les freins mis pour empêcher l’ONU-Femmes d’enquêter sur le massacre du 7 octobre
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Un autre exemple frappant est la création du Conseil des Droits de l’Homme qui comprend 47 Etats membres. Dans le conflit Israel/Palestine les rapporteurs spéciaux ont assurément exacerbé le conflit en réalisant des rapports biaisés au détriment d’une vision complexe et constructive. Francesca Albanese, dernière rapporteuse spéciale en date et antisioniste déclarée, conteste l’existence-même de l’Etat d’Israel (et donc de son peuple). Elle est l’expression d’un Conseil instrumentalisé et politisé.
Autre exemple, celui de l’UNRWA, l’Office de secours pour les réfugiés palestiniens. Créé pour quelques années, il est devenu une structure permanente et unique au sein de l’ONU car destiné à un seul groupe national. Echouant dans sa mission d’intégrer les réfugiés/déplacés dans leurs pays d’accueil, il les a maintenus dans un esprit revanchard. Certains des travailleurs de cet Office se sont dévoilés, ce jour du 7 octobre, partie prenante, militaire ou idéologique, de l’attaque.
Depuis trop longtemps, la focalisation du conflit israélo-palestinien dans les organes de l’ONU, est dénoncée comme un problème majeur. Les résolutions de l’Assemblée Générale condamnant Israel représentent en moyenne 80% des condamnations. Celles du Conseil des Droits de l’Homme, sont de 50% avec un point 7 de l’ordre du jour, impliquant une condamnation automatique.
Nous ne citons pas ces exemples pour satisfaire un besoin victimaire, mais bien pour montrer que la machine onusienne est bloquée. Nous comparons cela avec les plus grands massacres du 21e siècle au Congo, estimés à 10 millions de morts, et qui eux n’ont jamais fait l’objet de la moindre condamnation d’un organe de l’ONU, ni d’une quelconque enquête de la CPI.
Le futur secrétaire général, dont on exigera au minimum des réformes administratives, aura le choix de s’en tenir là ou alors de proposer un changement radical afin que son organisation revienne à sa vocation originale : produire prioritairement des outils efficaces afin de réparer le monde.
C’est à cet exercice que nous voulons nous attacher.
La Charte de l’ONU, fondée en 1945, invite ses membres, dans son 1er article (al. 1), à développer entre les nations des relations amicales. Son 2e article (al. 4) leur demande de s’abstenir de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout État.
Pourtant, les 3 conflits actuels de haute intensité, Ukraine-Russie, Israel-Hamas + Hezbollah et celui du Golfe persique ont un point commun : des Etats membres de l’ONU sont contestés dans leur existence. A ces 3 conflits on pourrait en rajouter un 4e potentiel, Chine-Taiwan (bien que ce dernier ne soit pas membre de l’ONU).
En droit international, chaque Etat est souverain et il appartient à chacun de reconnaitre ou non l’existence d’un autre Etat : c’est un acte unilatéral, politique et discrétionnaire. L’admission d’un nouvel Etat au sein de l’ONU, n’équivaut donc pas à une reconnaissance mutuelle et au moins 5 Etats membres de l’ONU ne sont pas reconnus par leurs pairs. La reconnaissance diplomatique doit être différenciée de la reconnaissance existentielle et c’est cette dernière qui est l’objet de notre réflexion.
Bien que L’ONU porte haut dans son titre l’« unité des nations », bien qu’elle déclare dans le préambule de sa Charte « l’égalité de droits … des nations, grandes et petites » et dans son article premier « développer entre les nations des relations amicales », force est de constater qu’elle n’interdit pas de nier l’existence d’un Etat en le nommant « entité », « régime illégitime » ou encore de revendiquer son territoire - pour autant que cette position reste rhétorique.
Nous comprenons que la frontière entre ce que les juristes nomment la « fiction juridique » ou « la menace concrète » est excessivement fine : l’une étant souvent la préparation de l’autre. Si un Etat déclarait : « Cet Etat n’existe pas et nous allons employer la force pour le démanteler » il tomberait sous le coup d’une condamnation. En revanche, la négation de l’existence d’Israel dans la Charte de l’OLP peut être comprise comme une fiction juridique qui n’a d’ailleurs jamais fait l’objet d’une condamnation par l’ONU.
Les 2 Corées illustrent parfaitement cela, puisque toutes deux font parties de l’ONU et toutes deux ont revendiqué pendant longtemps le territoire de l’autre, sans que l’ONU y voie un problème. Jusqu’à ce jour les tensions sont maximales, la Corée du Nord y a développé une arme nucléaire illégale, mais un conflit majeur n’a pas (encore ?) explosé, ce qui reste un cas d’école.
Pour les autres conflits réels ou potentiels, une modification du droit international impliquant une « reconnaissance de l’existence » automatique pour tout membre de l’ONU serait une avancée majeure : la reconnaissance bilatérale facultative deviendrait une reconnaissance universelle de l’Etat et de son peuple : d’une reconnaissance existentielle.
Ceci ne concernerait pas les frontières, comprises comme un contentieux matériel négociable dans d’autres instances.
Une telle reconnaissance aurait des effets préventifs puissants :
Fin de l’hypocrisie institutionnelle : il est logiquement aberrant de s’asseoir dans la même assemblée, de voter les mêmes résolutions, tout en affirmant que le voisin de table « n’existe pas ». La réforme alignerait la réalité juridique sur la réalité factuelle.
Désamorçage des justifications de guerre : historiquement, nier l’existence légale d’un État est souvent la première étape rhétorique avant de tenter de le détruire. C’est une forme d’« effacement juridique » qui prépare le terrain à l’agression. En interdisant cette posture, l’ONU fermerait une porte psychologique et légale aux guerres d’annexion.
L’objection pourrait porter sur l’admission de nouveaux Etats en imposant sa reconnaissance universelle. Mais, une fois encore, il s’agit d’une reconnaissance existentielle et non diplomatique. Forcer un État souverain à modifier sa doctrine nationale pour acter l’existence d’une entité qu’il considère illégitime (par exemple, pour des raisons historiques ou religieuses) pourrait peut-être le pousser à quitter l’ONU pour préserver sa liberté d’action, mais pourrait tout aussi bien le décourager à entreprendre une guerre.
Est-ce que ce nouveau volet modifierait la nature de l’ONU ? Certains objecteraient que cette nouvelle loi violerait la souveraineté des Etats. Pourtant des règles supranationales existent déjà : la « Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide », le « Traité d’interdiction complète des essais nucléaires » (pas encore rentré en vigueur).
En donnant un outil puissant à la communauté internationale pour prévenir les guerres plutôt que les condamner après coup, l’ONU reprendrait une place éthique auprès des populations. Plutôt que de palabrer sur les origines du conflit du Golf, le gouvernement iranien serait doublement condamné pour ses appels à la destruction d’Israel et sa volonté d’obtenir une arme nucléaire.
Le 8 janvier 1918, le Président américain Woodrow Wilson prononçait un discours qui a posé le principe du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. Ce principe est devenu une norme du droit international lors de la Conférence de San-Francisco, en 1945. Notre proposition figerait donc ce droit défendu depuis plus d’un siècle, en devoir de reconnaître l’existence d’un Etat reconnu par la communauté des Nations.
Dans le conflit israélo-arabe chacun aurait l’obligation d’éduquer ses enfants dans l’acceptation de l’autre et reconnaître Israel comme l’Etat du « peuple juif » (résolution 181). Dans le monde occidental la négation de l’existence d’Israel et la condamnation du sionisme ne seraient plus considérés comme une simple opinion, mais comme un appel à l’agression.
Si un Etat palestinien devenait membre de l’ONU il serait confronté aux mêmes obligations, y compris celles de modifier sa Charte en supprimant explicitement tous les articles renvoyant à une stratégie de confrontation. L’ONU compte 193 pays membres et 2 pays observateurs ; 8 pays n’en sont pas membres. Avec plus de 8 milliards d’hommes, l’humanité se confronte à des défis qui interrogent sur sa place dans le futur proche. Faudra-t-il attendre un nouveau conflit majeur et particulièrement destructeur pour créer un nouveau consensus planétaire ou alors pouvons-nous avancer en garantissant une meilleure sécurité pour tous, fondée sur l’intelligence de la prévention ?
Francis Meir
Architecte, Jérusalem
Une idee originale. Mais comment la mettre en oeuvre?
Merci pour cette remise au point .
L'ONU a perdu pourquoi elle a été créée et a besoin d'un grand changement.
Qui aura le courage de le faire dans l'intérêt global?